202201.31

Zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjne i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjne i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Osoby, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, mogą ubiegać się o pieniężne wsparcie na podstawie ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). O takie świadczenie może wystąpić matka lub ojciec, osoba będąca faktycznym opiekunem dziecka, osoba stanowiąca rodzinę zastępczą, inne osoby, które zgodnie z kodeksem rodzinnym i opiekuńczym mają obowiązek alimentacyjny, ale nie mogą to być osoby z wysoką niepełnosprawnością. Warunek – taki rodzic lub opiekun nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej po to, aby opiekować się osobą, która ma orzeczenie o niepełnosprawności. Chodzi tu o znaczny jej stopień lub taki ze wskazaniami do: stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli ułomność członka rodziny powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, ale nie później niż do ukończenia 25 roku życia.         

Sądy dopuszczają pobieranie tych świadczeń, gdy niepełnosprawność powstała                       w późniejszym wieku osoby wymagającej opieki. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13) nie można różnicować sytuacji opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych ze względu na czas powstania choroby podopiecznego. Jest to wbrew zasadzie równości wobec prawa i ten przepis TK uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.   

Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się bezterminowo. Wyjątek dotyczy sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności lub o jej stopniu wydano na czas określony. W takiej sytuacji prawo do tego świadczenia ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia.     

Zgodnie z art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do:       
specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna z ustawy z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1297);w razie zbiegu prawa do tych świadczeń przysługuje jedno z nich wybrane przez osobę uprawnioną,

emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w razie zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.      

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r. (sygn. akt SK 2/17) uznał, że od 9 stycznia 2020 r. wcześniejszy przepis o tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, traci moc. Uznał go za niezgodny z Konstytucją RP.         

Trybunał Konstytucyjny podtrzymał w ww. wyroku wyrażone wcześniej stanowisko, że przyjęty przez ustrojodawcę termin „szczególna pomoc” obejmuje obowiązek władz publicznych, po pierwsze, zapewnienia każdemu członkowi rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej minimum egzystencjalnego, a po drugie, zapewnienia pomocy wykraczającej poza zwykłą pomoc. Konstytucja pozostawia przy tym ustawodawcy (działającemu w ramach wartości i zasad konstytucyjnych) swobodę określenia progu egzystencjalnego, odpowiadającemu minimalnemu poziomowi wynikającemu z potrzeb konsumpcyjnych człowieka w danych warunkach społeczno-ekonomicznych (zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08).

Ustrojodawca posłużył się tym terminem również w art. 68 ust. 3 Konstytucji, w którym to zobowiązał władze publiczne do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku, a także w art. 71 ust. 2 Konstytucji, gwarantującym matkom przed i po urodzeniu dziecka szczególną pomoc władz publicznych w zakresie określonym w ustawie. Świadczy to o tym, że przesądził on, iż określenie to należy rozumieć w sposób tożsamy na gruncie wszystkich powołanych przepisów konstytucyjnych (zob. wyrok TK z 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76).

Szczególna pomoc obejmuje działania przewyższające zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem „szczególny” odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują, to jest wykraczającego poza zakres zwykłego uwzględniania potrzeb tych podmiotów (zob. wyrok TK z 8 lipca 2014 r., sygn. P 33/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 70). Poza tym, na co również Trybunał zwracał już uwagę, „rodzina, której członek został dotknięty niepełnosprawnością i wymaga opieki ze strony innego członka rodziny, zmuszonego z tego powodu do rezygnacji z zatrudnienia, potrzebuje szczególnej pomocy ze strony państwa” (sygn. P 33/13).

Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego, będącego jednym ze świadczeń opiekuńczych, jest „częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej” (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych).

Podmiotem prawa do tego świadczenia jest osoba (zdolna do pracy) rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny; świadczenie ma jej częściowo rekompensować utracony zarobek. Na kompensacyjną funkcję świadczenia pielęgnacyjnego wskazują także wypowiedzi przedstawicieli doktryny (zob. A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2014, s. 314; W. Kardasz, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 56). Samo świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc „ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem lub członkiem rodziny niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec tej osoby” (wyrok TK z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07; zob. również wyrok z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109). Podkreślić przy tym należy, że niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej. Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych.

Świadczenie pielęgnacyjne de lege lata jest jednym z instrumentów realizowania przez ustawodawcę obowiązku wyznaczonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Obowiązek ten dotyczy osób o słabszych niż przeciętne zdolnościach adaptacyjnych do nowych warunków społecznych. W świetle tych okoliczności, zdaniem Trybunału, ograniczenie możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna, który ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, ale jednocześnie pracy tej nie podejmuje z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub członkiem rodziny, stanowi przejaw niewłaściwego zinterpretowania przez ustawodawcę nałożonego nań konstytucyjnego obowiązku wsparcia osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem ustawy o świadczeniach, zgodnie z jej uzasadnieniem, pozostaje stworzenie efektywnego systemu pomocy rodzinom znajdującym się w ciężkiej sytuacji materialnej, zapewniającego świadczenia rodzinne na poziomie zabezpieczającym egzystencję poszczególnych członków tych rodzin. Z założenia ustawa ta stanowić miała odpowiedź na brak rozwiązania systemowego, zastępowanego doraźnymi regulacjami poszczególnych zagadnień (druk sejmowy nr 1555/IV kadencja). „Szczególna pomoc”, o której mówi Konstytucja, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej kategorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o „zwykłej” intensywności. Ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (art. 18 Konstytucji). Zdaniem Trybunału, wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, lub niepełnosprawni rodzice miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.

Sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dbanie o jego utrzymanie, leczenie, rehabilitację, skutkuje trudną sytuacją materialną i społeczną całej rodziny. To zaś warunkuje zaktualizowanie się uprawnienia do korzystania z art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji jako przynależnego prawa podmiotowego, polegającego na oczekiwaniu od władz publicznych zapewnienia szczególnej opieki. Podkreślić trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie zwracał uwagę, iż prawa wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji mogą dochodzić członkowie rodziny będącej jego beneficjentem, w szczególności zaś jedno z rodziców lub opiekun prawny dziecka, dorosłego członka rodziny (zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08).

Oceniając konstytucyjność zakwestionowanej regulacji z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a konkretnie z wyrażoną w nim zasadą równości wobec prawa w zakresie obejmującym równość w prawie łączoną z prawem członka rodziny znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, Trybunał Konstytucyjny był zobligowany do ustalenia, czy możliwe jest wskazanie wspólnej cechy (istotnej), to jest takiej, która uzasadniałaby równe traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, niemających przyznanego prawa do renty z osobami mającymi przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, lecz niepodejmującymi pracy w możliwych dla nich granicach. Trybunał Konstytucyjny przesądził, czy znajduje uzasadnienie różnicowania praw i obowiązków wskazanych wyżej osób, to jest osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi niemających przyznanego prawa do renty z osobami mającymi przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, lecz niepodejmujących pracy. Na końcu wreszcie Trybunał Konstytucyjny, mając na względzie to, że zasada równości w stanowieniu prawa nie ma charakteru absolutnego, poddał pod rozwagę, czy odstępstwo od tej zasady wprowadzone w ustawie o świadczeniach ostatecznie nie jawi się jednak jako dopuszczalne.

Cechą istotną pozwalającą na wyróżnienie kategorii podmiotów, do których należy odnosić gwarancję równego traktowania w niniejszej sprawie, jest fakt sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i niewykonywanie z tego względu pracy zarobkowej. Oznacza to, że istotą tożsamej sytuacji osób sprawujących opiekę jest ich dobrowolna rezygnacja z możliwej do wykonywania przez nie pracy zarobkowej. Ustalenie tej okoliczności wymaga natomiast wykazania, że osoba mająca ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w ogóle może podejmować pracę zarobkową, a co za tym idzie, zrezygnować z niej na rzecz opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1270, ze zm.; dalej: ustawa emerytalnorentowa), renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który jest niezdolny do pracy, a ponadto ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy, zaś niezdolność do pracy powstała w okresach określonych w tej ustawie. Osobie spełniającej te warunki przysługuje renta stała, jeżeli niezdolność do pracy jest trwała, lub renta okresowa, jeżeli niezdolność do pracy ma taki właśnie charakter. Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje z uwagi na brak możliwości podjęcia pracy ze względu na stwierdzoną niezdolność do pracy, która może, choć nie musi być połączona z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do pracy definiuje art. 12 ustawy emerytalno-rentowej. Zgodnie z tym przepisem niezdolna do pracy jest osoba, która całkowicie lub częściowo utraciła zdolność do pracy zarobkowej z powodu naruszenia sprawności organizmu i nie rokuje odzyskania zdolności do pracy po przekwalifikowaniu. Samo naruszenie sprawności organizmu nie jest zatem wystarczającą przesłanką orzeczenia niezdolności do pracy. Dodatkowo konieczne jest stwierdzenie, że z tego powodu dana osoba utraciła zdolność do pracy zarobkowej oraz nie rokuje odzyskania takiej zdolności po przekwalifikowaniu. Ustawa wyróżnia dwa rodzaje niezdolności do pracy: całkowitą i częściową. Całkowicie niezdolna do pracy jest osoba, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy, a częściowo niezdolna do pracy jest osoba, która w znacznym stopniu utraciła zdolność do pracy zgodnej z poziomem posiadanych kwalifikacji (art. 12 ust. 3 ustawy emerytalno-rentowej).

Osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy emerytalno-rentowej.

Sytuacja faktyczna oraz prawna opiekunów mających ustalone prawo do renty, lecz rezygnujących z dalszego zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, w tym chociażby przytoczony wyżej mechanizm ograniczenia czy wyłączenia możliwości pobierania świadczenia, wskazuje na podobieństwo ich sytuacji do sytuacji opiekunów, którzy są zdrowi i nie mają tym samym prawa do renty, lecz również rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Podstawą różnicowania podmiotów znajdujących się w tożsamej sytuacji relewantnej z punktu widzenia zasady równości – a za takie podmioty na tle dokonanych wyżej analiz należy uznać osoby sprawujące opiekę nad osobami niepełnosprawnymi, które zrezygnowały z pracy zarobkowej bądź jej nie podjęły ze względu na konieczność sprawowania tej opieki – jest ustalenie, że dokonane przez ustawodawcę rozróżnienie skutkujące wykluczeniem opiekunów-rencistów z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie narusza zasady proporcjonalności. To zaś sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy poddana pod kontrolę Trybunału regulacja prawna jest niezbędna do osiągnięcia celu, który przyświecał ustanowieniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jak również rozstrzygnięcia, czy nie pozostaje ona w ewentualnej kolizji z innymi wartościami konstytucyjnymi.

Trybunał Konstytucyjny wskazał już, że: „Zasadniczym celem świadczenia pielęgnacyjnego jest «częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej» (…) W istocie jest to świadczenie, które ma zabezpieczyć egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie tych, którzy opiekują się nimi” (wyrok TK z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112).

W świetle tych okoliczności wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych trzeba rozumieć jako nakaz urzeczywistnienia norm konstytucyjnych w taki sposób, aby z jednej strony zostały uwzględnione istniejące potrzeby społeczne, a z drugiej strony, żeby możliwości ich zaspokojenia były realne. Granice tej pomocy wyznaczają inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. wielokrotnie wyrażana w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego równowaga budżetowa, mogące w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych. Ochrona praw socjalnych, których zgodnie z art. 81 Konstytucji można dochodzić tylko w granicach określonych w ustawie, powinna przejawiać się w takim ukształtowaniu rozwiązań ustawowych, aby stanowiły one wspomniane optimum realizacji treści prawa konstytucyjnego. Nie ulega też wątpliwości, że bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą hamować dążenie do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych, ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa (zob. wyrok o sygn. SK 22/99).

Mając na względzie te ustalenia, Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub innym członkiem rodziny.

Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.    


Reasumując biorąc więc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019r. sygn. akt SK 2/17 uzyskiwane świadczenie w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie wyłącza prawa do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.